中央提加強(qiáng)改革“頂層設(shè)計(jì)”的臺(tái)前幕后
編者按：“頂層設(shè)計(jì)”，是系統(tǒng)工程的專(zhuān)有名詞。在2011年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，明確提出了加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破。那么，什 么是改革的頂層設(shè)計(jì)？為什么在第十二個(gè)五年規(guī)劃之初提出這一概念？頂層設(shè)計(jì)包含哪些內(nèi)容？如何實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)、需要走哪些步驟？本報(bào)今日推出 特別專(zhuān)題策劃，幫助廣大讀者解讀這些疑問(wèn)。
改革“頂層設(shè)計(jì)”的內(nèi)涵是什么？
近日，參與《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》(下稱(chēng)《建議》) 中共中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任接受了《新世紀(jì)》周刊記者采訪。就建議起草的有關(guān)情況以及他對(duì)相關(guān)問(wèn)題的理解作了闡述。
劉鶴，58歲，中共中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任。他是《建議》的主要執(zhí)筆人之一。因工作關(guān)系，參與過(guò)從“八五”“九五”“十五”“十一五”四個(gè)五年計(jì)劃的籌備工作，對(duì)國(guó)家制定長(zhǎng)期規(guī)劃的工作可謂知之甚深。劉鶴本人是經(jīng)濟(jì)學(xué)家，是“中國(guó)經(jīng)濟(jì)五十人論壇”的發(fā)起人。
問(wèn)：在談到推進(jìn)各方面改革時(shí)，《建議》用了“重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”這個(gè)表述，這個(gè)新詞有何意義？另外，說(shuō)到改革的優(yōu)先順序，匯率、費(fèi)改稅和資源稅、資源產(chǎn)品價(jià)格改革，等等，會(huì)有一個(gè)什么樣的順序？
劉鶴：“頂層設(shè)計(jì)”指的是主體結(jié)構(gòu)和主要模式。有了這個(gè)設(shè)計(jì)之后，才 談得上其他。提出這個(gè)問(wèn)題，最主要的原因就是中國(guó)改革30多年，現(xiàn)在到了一個(gè)新階段。我們積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在過(guò)去的發(fā)展模式不可持續(xù)和面臨各種各樣新的 重大改革議題條件下，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，就要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治體制改革穩(wěn)步協(xié)調(diào)推進(jìn)，在這種情況下，必須有一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，包括主要目標(biāo)以及先后順序。具體 的順序是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，需要根據(jù)實(shí)際情況做出安排。
問(wèn)：資源性產(chǎn)品和要素價(jià)格改革，《建議》列得較細(xì)。這些年，改革呼吁不斷，但一直是走走停停，可能與政府權(quán)力較大，又擔(dān)心通脹影響增長(zhǎng)有關(guān)。這次的決心如何，會(huì)不會(huì)在考慮實(shí)施的時(shí)候又因擔(dān)心波動(dòng)而停頓？
劉鶴：最近油價(jià)調(diào)整了，資源稅也在一些地方試驗(yàn)，我們會(huì)從實(shí)際出發(fā)加 快推進(jìn)改革。以什么機(jī)制調(diào)整價(jià)格，存在很多技術(shù)性環(huán)節(jié)的問(wèn)題。我想指出，對(duì)“供求決定價(jià)格”的理解需要深化。最近，我與美國(guó)同行討論時(shí)了解到，同樣是電 價(jià)，同樣說(shuō)供求，我們和美國(guó)人的理解是不一樣。美國(guó)涉及公共產(chǎn)品價(jià)格的決定需要通過(guò)模型(model)精細(xì)測(cè)算，通過(guò)聽(tīng)證，然后再到州政府批準(zhǔn)。消費(fèi)者、 生產(chǎn)者收益或損失算得非常細(xì)，不是我們理解的那么簡(jiǎn)單。現(xiàn)實(shí)往往與微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論不一樣。理論是靜態(tài)的，沒(méi)有限定具體利益關(guān)系。這種經(jīng)濟(jì)體只存在于虛擬的 孤島，在現(xiàn)代社會(huì)中不存在。逐步理順資源產(chǎn)品價(jià)格關(guān)系，完善重要商品、服務(wù)、要素價(jià)格形成機(jī)制，關(guān)系國(guó)計(jì)民生，需要非常科學(xué)和審慎。
問(wèn)：我們注意到，對(duì)匯率改革，《建議》中加了一個(gè)定語(yǔ)，“以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)的”有管理的浮動(dòng)匯率制度。這確認(rèn)了今年6月以來(lái)的匯改。
劉鶴：這個(gè)表述已有共識(shí)，就是漸進(jìn)式改革。我們希望國(guó)際社會(huì)能理解幾個(gè)基本問(wèn)題：首先，美國(guó)失業(yè)不是中國(guó)匯率造成的，因?yàn)槊绹?guó)現(xiàn)在的失業(yè)主要在建筑業(yè)，而不是制造業(yè)，失業(yè)群體缺乏市場(chǎng)技能，他們的失業(yè)與人民幣匯率無(wú)關(guān)。
另外，“十二五”期間，中國(guó)有自己的改革議程，既包括匯改，也包括資源稅、要素價(jià)格形成機(jī)制的改革和工資調(diào)整，這有一個(gè)順序問(wèn)題。逼迫人民幣迅速大幅升值的想法是對(duì)中國(guó)情況不了解。最后，我們反對(duì)“匯率戰(zhàn)”，希望通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)共贏。
問(wèn)：在對(duì)外開(kāi)放方面，過(guò)去的重點(diǎn)在于對(duì)外出口及吸引投資，現(xiàn)在是對(duì)外出口和進(jìn)口并重，引資和“走出去”并重，是不是意味著對(duì)外經(jīng)貿(mào)政策的轉(zhuǎn)變？
劉鶴：與其說(shuō)是政策改變，不如說(shuō)是環(huán)境和條件變化。中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)成為第一出口國(guó)，我們不希望貿(mào)易順差過(guò)大。從出口來(lái)說(shuō)，主要是改善品種、提高質(zhì)量、調(diào)整結(jié)構(gòu)。
這次《建議》有非常重要的一句話：發(fā)揮進(jìn)口對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)平衡和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要作用，促進(jìn)貿(mào)易收支基本平衡。與改革開(kāi)放初期追求順差和出口創(chuàng)匯相比，現(xiàn)在有非常重大的變化。金融危機(jī)發(fā)生后，投資銀行家們議論的首要問(wèn)題是新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體。在此過(guò)程中，引資政策必須與時(shí)俱進(jìn)。
改革頂層設(shè)計(jì) 觸及重重積弊
年終，世人關(guān)注焦點(diǎn)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議落幕。今年的會(huì)議因?yàn)槭玛P(guān)“十二五”開(kāi)局之年的定調(diào)，更倍受矚目。作為中國(guó)級(jí)別最高、也最權(quán)威的經(jīng)濟(jì)風(fēng)向標(biāo)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的研判，直接影響著明年甚至今后五年的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)。
然而，讓人耳目一新的是，會(huì)議關(guān)注的焦點(diǎn)遠(yuǎn)不止是經(jīng)濟(jì)之一域，更以較大篇幅縱論“改革的頂層設(shè)計(jì)”。
會(huì)議這樣研判當(dāng)前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)所存在的“突出矛盾和問(wèn)題”：宏觀經(jīng) 濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行面臨復(fù)雜形勢(shì)，糧食穩(wěn)定增產(chǎn)和農(nóng)民持續(xù)增收基礎(chǔ)不牢固，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力加大，資源環(huán)境約束強(qiáng)化，改善民生和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定任務(wù)艱巨。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社 會(huì)發(fā)展中的短期問(wèn)題和長(zhǎng)期問(wèn)題交織，結(jié)構(gòu)性問(wèn)題和體制性問(wèn)題并存，國(guó)內(nèi)問(wèn)題和國(guó)際問(wèn)題互聯(lián)……
環(huán)境約束也好，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)壓力也好，民生與社會(huì)穩(wěn)定也好，重重矛盾，歸 結(jié)到一個(gè)癥結(jié)，就是諸多重要領(lǐng)域的改革雖呼之欲出多年卻始終沒(méi)有到位，導(dǎo)致最廣大的農(nóng)民以及城市草根階層未能充分分享30年累積的改革成果。而眼下，飛速 上漲的CPI，仰之彌高的物價(jià)，又在漸次消解著百姓手頭握有的經(jīng)濟(jì)收益。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革成就空前輝煌，給中華民族的偉大復(fù)興奠定了深厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，這已經(jīng)得到世界上的公認(rèn)。接下來(lái)的重大課題是讓人民群眾得到更多實(shí)惠，充分享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的豐碩果實(shí)，小心翼翼地護(hù)住百姓錢(qián)袋，不能在人民幣外升內(nèi)貶的矛盾趨勢(shì)中，坐視人民財(cái)富的不斷縮水。
我們欣喜地看到，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在為明年的宏觀經(jīng)濟(jì)定調(diào)“積極穩(wěn) 健，審慎靈活”之后，更在多處用堅(jiān)定的筆觸表述對(duì)民生的關(guān)切和具體操作措施，以落實(shí)調(diào)結(jié)構(gòu)、控通脹的目標(biāo)。比如，在要求政府財(cái)政“壓縮一般性支出”，厲行 節(jié)約的同時(shí)，要求信貸資金更多投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)特別是“三農(nóng)”和中小企業(yè)；突出強(qiáng)調(diào)改革欠帳最多的“三農(nóng)”問(wèn)題，“在強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的思想認(rèn)識(shí)只能增強(qiáng)不能削弱，強(qiáng) 農(nóng)惠農(nóng)的政策力度只能加大不能減小”；在調(diào)整優(yōu)化需求結(jié)構(gòu)時(shí)，則反復(fù)強(qiáng)調(diào)居民“消費(fèi)”——“增強(qiáng)消費(fèi)拉動(dòng)力，重點(diǎn)提升居民消費(fèi)能力、改善居民消費(fèi)條件、培 育新的消費(fèi)熱點(diǎn)”；更在完善基本公共服務(wù)，創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制時(shí)醒目地提出，“十二五”開(kāi)局之年，要“在改善民生上要扎扎實(shí)實(shí)辦幾件實(shí)事”。
會(huì)議還明確表示，要“加大改革攻堅(jiān)力度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。必須 以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革”。并繼續(xù)沿用黨的十七屆五中全會(huì)以及“十二五”規(guī)劃中引人注目的最新表述，“要加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵 環(huán)節(jié)取得突破。要研究制定收入分配改革方案，努力扭轉(zhuǎn)收入差距擴(kuò)大趨勢(shì)。”
將深化改革冠以語(yǔ)出系統(tǒng)工程專(zhuān)有名詞的“頂層設(shè)計(jì)”，標(biāo)志著中央決策 層對(duì)改革走向全面深化與協(xié)調(diào)配套的系統(tǒng)性的決心與勇氣。30多年來(lái)，經(jīng)濟(jì)改革一騎絕塵，讓一部分人先富起來(lái)，而眼下盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的社會(huì)矛盾，特別是民怨極大的 腐敗問(wèn)題、社會(huì)公平正義與收入差距問(wèn)題，都必須倚靠更廣闊領(lǐng)域的、全面配套的社會(huì)改革來(lái)消彌，甚至這一領(lǐng)域的改革或?qū)⒊蔀楦母锏闹黧w性工程，使中國(guó)國(guó)民的 共同富裕成為現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議用如此眾多的筆墨力促改革，并涉及眾多經(jīng)濟(jì)以外的改革領(lǐng)域，是一個(gè)令人欣喜的信號(hào)。改革的頂層設(shè)計(jì)，正在一步步觸及國(guó)家積弊，值得期待。
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