稀土產業(yè)發(fā)展須有戰(zhàn)略意識
對話人 蘇文清 中國稀土學會第4屆理事會副理事長
采訪人 李瑩
點擊一
焦點關注 稀土濫采、盜采現(xiàn)象屢禁不絕的原因
關鍵思路 稀土作為國家戰(zhàn)略產業(yè)定位不清晰
記者:近年來，國家對稀土行業(yè)發(fā)展高度重視，陸續(xù)出臺了一系列政策措施，但稀土濫采、盜采現(xiàn)象依然沒有杜絕，環(huán)境污染問題依然十分嚴重，稀土問題的根源在哪里？
蘇文清:事實上，國家對稀土的重視不是今年才開始，已經有過三四次對稀土密集出臺措施的過程。稀土價格過低，國家采取措施，稀土價格回升，但是過不了多久，稀土的價格再次下跌，國家再次采取措施。為什么會出現(xiàn)這樣的反復過程？主要原因在于我們采取的措施不對路，沒有把思想上的重視轉化為有針對性、治本的綜合政策措施。
要弄清稀土的問題，首先要看稀土產業(yè)的定位。稀土產業(yè)雖是小產業(yè)，但對其他產業(yè)尤其是高新技術產業(yè)具有重要的影響，對提升我國國力、軍力至關重要。因此，我國應該將稀土視為國家的戰(zhàn)略產業(yè)。稀土涉及的問題，需要站在國家層面思考。
我認為，目前，我國稀土產業(yè)的發(fā)展，沒有清晰的戰(zhàn)略意識，缺乏有針對性的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點和戰(zhàn)略措施，在市場經濟體制下更多地采用計劃經濟體制管理方法，是其問題屢治不愈的主要原因。
具體而言，稀土產業(yè)管理存在的主要問題表現(xiàn)在以下幾方面:
首先，多部門管理，權責不明。國土資源部管理稀土資源采礦權；工業(yè)和信息化部對冶煉分離企業(yè)等下發(fā)指令性生產計劃；稀土出口配額和出口關稅等由商務部和國家稅務總局確定；環(huán)境保護部決定稀土企業(yè)的污染物排放標準。多頭分別管理最終導致政策、措施協(xié)調統(tǒng)一性差，多方之間的利益博弈、交流溝通和理解上的差異使總攬全局的、高效的規(guī)章政策難以出臺。目前，缺乏一個部門對稀土產業(yè)總負責、總牽頭，制定長遠、系統(tǒng)的管理措施。
其次，許多政策是針對當時具體情況制定的。就事論事的多，缺乏長遠統(tǒng)籌考慮。政策的連續(xù)性差，且違反政策的成本較低，以罰代管的現(xiàn)象普遍，缺乏區(qū)別于其他部門的管理條例。
第三，對稀土的勘查儲備工作重視不夠，尚未建立必要的儲備制度。自1990年以來，國家對稀土的普查及勘探工作開展較少，致使稀土儲量家底不清，對外公布的數(shù)據(jù)混亂，安排開采計劃時心中無數(shù)。
第四，中央和地方角度不同，出發(fā)點和利益取向不同，很難形成一個有效的整體，地方管理不到位，執(zhí)法不嚴格。多年來，稀土開采和冶煉分離企業(yè)的興起帶動了地方經濟的發(fā)展，大大增加了地方財政收入。可是，國家出臺的一系列政策例如劃定稀土礦產國家規(guī)劃區(qū)等，旨在收回資源開采權和監(jiān)管權，同時希望將開采、生產、銷售、應用研發(fā)等產業(yè)流程轉移到經濟實力雄厚的央企經營。地方政府與中央政府沒有達成利益共識，當前的措施與法規(guī)忽視了地方利益。“上有政策、下有對策”，地方政府存在抵觸情緒，監(jiān)管并不積極。
第五，缺乏一整套促進稀土產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃，尤其缺乏對稀土下游高新技術產業(yè)的扶持。目前，稀土原材料價格的暴漲增加了下游企業(yè)的生產成本，對下游應用企業(yè)造成極大傷害，中小企業(yè)紛紛停產或倒閉。而稀土的發(fā)展關鍵在于應用技術的進步，對稀土產業(yè)鏈下游的扶持至關重要。
第六，我國對稀土產業(yè)的調控主要采取的是行政性約束政策，一些企業(yè)炒作有限的出口配額，非法配額轉讓現(xiàn)象嚴重。同時，行政分配出口配額增大了有關部門的權力，從而增加了權力尋租的風險。
點擊二
焦點關注 稀土出口配額如何管制
關鍵思路 運用市場機制，采取市場手段，按照公平、公正與效率原則
記者:您剛剛提到，許多政策的出臺是針對當時具體情況制定的，就事論事的多，在這一問題上，您認為應該做哪些改進？
蘇文清:要使稀土管理擺脫部門和地區(qū)的局限性，把稀土發(fā)展上升到國家整體利益和戰(zhàn)略高度，出臺《稀土礦產資源管理條例》十分必要。為什么要把稀土產業(yè)管理上升到法律層面？我們有沉痛教訓。以鎢礦為例，由于過度開采、嚴重浪費，我國從鎢礦富有國變成了貧鎢國家，需要進口鎢礦。如果不改變現(xiàn)狀，我國也會出現(xiàn)稀土資源短缺的狀況。同時，稀土礦產資源率先單獨立法，也可以為更多戰(zhàn)略性小礦種的資源保護探索一條新路。
記者:如何建立稀土資源儲備制度？
蘇文清:由于近20年過度開采，按照現(xiàn)在的開采速度，一些重要的稀土元素將全面緊缺乃至資源枯竭。所以，要對稀土資源進行必要的儲備。一方面，禁止一些探明儲量的礦山的開采，特別是南方的一些重稀土礦。因為一旦開采，盜采、私挖現(xiàn)象將難以杜絕。另一方面，可以在低價時收購各級初級產品儲存起來。國外很早就建立了稀土的儲備制度。美國關停了很多本國的稀土礦，低價購買中國的稀土資源。日本、韓國推行政府、企業(yè)兩級儲備政策，囤積中國稀土產品。我國出臺并實施稀土資源儲備政策已刻不容緩。
記者:稀土出口配額管制的方法對奪回國際定價權、保護國內稀土資源等確實起到了立竿見影的效果。但這種簡單的以行政手段控制資源的方式增大了權力尋租的風險，并引起了發(fā)達國家以違法世貿組織規(guī)則為借口的國際訴訟。如何改變這種狀況？
蘇文清:我覺得，出口配額分配環(huán)節(jié)應是改革的重點。應運用市場機制，采取市場手段，按照公平、公正與效率原則予以解決，改變目前存在的“跑配額”、倒賣配額等影響行業(yè)秩序和容易滋生腐敗行為的狀況。配額確定后，根據(jù)目前執(zhí)行的配額申報條件和申報程序公開接受報名，讓符合條件的企業(yè)采取公開競標的形式來競爭配額。通過競標，最后報價高的企業(yè)獲得配額。配額的底價與最后成交價之差，作為稀土產業(yè)專項資金，支持稀土產業(yè)結構調整和產業(yè)升級。
可以把出口配額的數(shù)量與稀土元素結構結合起來，細化出口配額產品分類。對我國稀土資源中自然配分較高、利用率不高的單一稀土，如鑭等，擴大配額比例或取消配額限制。對稀土資源中自然含量少、需求多而市場緊缺的單一稀土，如鏑等，減少配額數(shù)量或禁止出口。對高附加值稀土產品的出口也應擴大出口配額比例。
此外，發(fā)展稀土產業(yè)應有國際眼光。要有走出去的意識。從國際角度看，稀土是我國有優(yōu)勢的產業(yè)。面對國外的訴訟壓力，我們不應只是解釋防范，而應積極主動采取對策。要積極尋找其他國家礦產資源，主動參與其他國家稀土資源開發(fā)。一方面，可以發(fā)揮我國在稀土礦開采與分離提取方面的國際領先的技術優(yōu)勢；另一方面，可以減少國內稀土資源的消耗，為快速增長的稀土消費尋找新的資源市場。
點擊三
焦點關注 稀土資源的利益分配
關鍵思路 稀土資源應歸中央管理，但要統(tǒng)籌考慮地方的需要
記者:如何調動地方政府管理稀土的積極性？
蘇文清:老話講，靠山吃山，靠水吃水。稀土資源與所在地有直接利益關系。一般來講，有礦的地方經濟普遍較為落后。讓地方政府在經濟發(fā)展的壓力下，首先考慮國家利益、國家戰(zhàn)略是件很困難的事。因此，稀土資源管理權不能下放到地方政府，仍然應當統(tǒng)一歸中央管理。但國家要統(tǒng)籌考慮資源所在地的地方利益和地方人民群眾的需要。可以將初級產品的冶煉、一部分中級產品的加工放在資源所在地，讓地方有一定的稅收，解決一部分就業(yè)。同時，資源稅中的一部分也可以留在當?shù)亍Ｓ眠@筆錢建立稀土產業(yè)發(fā)展基金，專門用于促進稀土產業(yè)發(fā)展。讓地方在落實中央政策的同時，獲得一定的利益。
記者:今年4月1日起，我國統(tǒng)一調整稀土礦原礦資源稅稅額標準，稅額提高10~20倍。您如何看待這一措施？
蘇文清:長期以來，我國的稀土企業(yè)大多無償取得采礦權，并且只交納部分排污費。其資源和環(huán)境成本遠遠高于其交納的費用，這筆企業(yè)應計而未計的資源和環(huán)境成本一直由全社會共同承擔。我曾對稀土產業(yè)的成本和效益做過分析，如果稀土企業(yè)將資源和環(huán)境成本的一半計算入生產成本，他們肯定虧本。事實上，對于稀土這種特殊的資源，稅費標準再高也不為過。
建議國家在提高征稅標準的同時，拿出從稀土產業(yè)征收的資源稅和排污費中的一部分，成立稀土產業(yè)發(fā)展基金，用來扶持稀土行業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境修復。
記者:過去遺留的環(huán)境污染治理費用應如何籌措？
蘇文清:我覺得，過去造成的污染的治理費用，應主要由國家買單，部分由地方和企業(yè)買單。應主要靠增量解決遺留的問題，部分由用存量來解決，也可以對新開采的稀土礦多征收一筆費用，用于解決過去的污染問題。還有，就是嚴格執(zhí)法，不能邊治理遺留污染邊產生大量新的污染，形成惡性循環(huán)。
點擊四
焦點關注 稀土企業(yè)如何科學發(fā)展
關鍵思路 實施差異化和國際化戰(zhàn)略
記者:2010年6月初，工業(yè)和信息化部和國家發(fā)改委已選定幾家國有骨干企業(yè)對我國稀土資源進行整合。目前，包鋼稀土基本控制了北方輕稀土，而五礦集團、中國鋁業(yè)公司等實力雄厚的企業(yè)也將對南方稀土企業(yè)進一步整合。如何看待稀土行業(yè)的并購與整合？
蘇文清:一提到稀土行業(yè)管理問題，很多人就會提到，要提高產業(yè)集中度，就要把稀土產業(yè)做大。過去成立南方稀土集團、北方稀土集團，現(xiàn)在由央企對稀土行業(yè)進行并購和整合，都是這一思路。對于稀土行業(yè)的并購，我認為，在礦產開采領域，企業(yè)一定要大、要少、要整合，嚴格行業(yè)準入，要有一整套的措施去規(guī)范他們。這有利于對稀土資源的保護，畢竟大企業(yè)實力強。運作規(guī)范，而且違法付出的代價也較小企業(yè)高很多。
但需要明確的是，稀土產業(yè)中，僅上游企業(yè)應該做大、進行壟斷。稀土下游的中小企業(yè)應保護和扶持。我在包頭國家稀土高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)任職期間，也想把稀土產業(yè)做大做強。我們從全國51位上升到了第23位，年財政收入從幾千萬元增加到超過10億元。但是，稀土產業(yè)在經濟總量和稅收中所占的比重依然很小，貢獻不大。這促使我對稀土產業(yè)在內的一些特征進行更為理性的認識。稀土產業(yè)是一個高科技依賴性的小產業(yè)，我們不能期望它像鋼鐵產業(yè)、鋁業(yè)等其他材料產業(yè)或制造產業(yè)那樣做很大，這是由稀土本身的功能和特征決定的。此外，稀土是17種元素，每個元素又有上千種產品。中科院1/3的科研人員的研究涉及稀土，一個企業(yè)也不可能做幾千個產品。因此，如果主要拿經濟總量等數(shù)量指標來衡量稀土產業(yè)發(fā)展水平到頭來總量上不去，反而極為有可能影響對大量中小稀土企業(yè)的扶持，忽略對稀土產業(yè)發(fā)展有著重要或決定性影響的科研開發(fā)和未來人才培養(yǎng)的投入和支持。
記者:據(jù)了解，行業(yè)龍頭企業(yè)包鋼稀土在兩次環(huán)保核查均未過關。如何保證企業(yè)嚴格履行其應盡的環(huán)境責任？
蘇文清:對于大企業(yè)不履行環(huán)境責任的問題，應這樣看待。從市場經濟角度看，雖然現(xiàn)在越來越強調企業(yè)社會責任，但從根本上講，企業(yè)都是逐利的。因此，政府對企業(yè)的監(jiān)管非常重要。國家應明確誰污染、誰治理的原則，完善法律、經濟等監(jiān)管手段，嚴格執(zhí)法、違法必究。
記者:從當前稀土價格上漲中受益的主要是稀土開采和冶煉等上游企業(yè)，而不是附加值高的下游企業(yè)。一面是稀土礦價格飛漲，上游企業(yè)利潤率倍增；另一面是稀土應用企業(yè)成本提高、利潤壓縮，不得不減產或停產。這種產業(yè)鏈利潤倒掛的現(xiàn)狀帶來了嚴重的負面影響。如何促進高附加值企業(yè)的發(fā)展？
蘇文清:為什么我國稀土初級產品要大量出口？因為我國稀土研究應用水平落后，稀土原料無法充分應用。國外壟斷大量先進的稀土應用技術，例如航天技術、軍事技術等。原來我們講稀土賣的是土價錢，現(xiàn)在稀土賣了高價，但我們只拿到了幾億美元，我們失去的是寶貴的資源。發(fā)達國家通過深加工，把大量產品以高價賣回國內，依然賺取巨額利潤。因此，促進稀土產業(yè)鏈下游高新技術產業(yè)發(fā)展、提高稀土產業(yè)技術水平至關重要。
稀土產業(yè)特點決定了稀土產業(yè)鏈下游多為中小企業(yè)。應大力扶持和幫助稀土下游中小企業(yè)鉆研稀土行業(yè)某一領域或某個產品的技術，使其集中力量把產品做深、做細，提高產品技術含量和質量。不求做大，要求做強，從而從整體上推動稀土產業(yè)科技水平。
推動稀土高新技術產業(yè)化，有一系列工作要做:制定稀土高新技術產業(yè)化發(fā)展規(guī)劃；建立稀土高新技術產業(yè)基金；完善稀土高新技術進出口政策；推進官、產、學、研合作；在資金、稅收等方面扶持稀土高新技術產業(yè)；制定促進稀土高新技術產業(yè)化的風險投資政策；引進和培養(yǎng)稀土高新技術人才；培育稀土高新技術產業(yè)市場；實行稀土高新技術產品優(yōu)先采購等。
總之，要改變生產稀土深加工產品的企業(yè)盈利能力低于生產初級稀土產品企業(yè)的狀況。不能使大量中小稀土深加工企業(yè)快速發(fā)展的稀土政策，是失敗的政策。
記者:從企業(yè)自身來看，稀土企業(yè)應走怎樣的發(fā)展之路？
蘇文清:發(fā)展稀土產業(yè)要發(fā)揮政府和企業(yè)兩個主體的作用。作為市場主體的稀土企業(yè)應主要從差異化戰(zhàn)略和國際化戰(zhàn)略出發(fā)。
第一，稀土領域產品太多，一個企業(yè)根本不可能做好所有產品。因此企業(yè)要追求差異化，集中力量把一個或幾個產品做好，把一個領域做深，在行業(yè)中擁有核心競爭力。
第二，我國資源有優(yōu)勢，技術沒有優(yōu)勢。因此，稀土企業(yè)要走出去，實施國際化戰(zhàn)略，可與國外合作者建立戰(zhàn)略聯(lián)盟，或并購國外企業(yè)。與國外合作者建立戰(zhàn)略聯(lián)盟關系，可以獲得生產和行銷的規(guī)模優(yōu)勢，彌補我國企業(yè)專業(yè)技術的不足，有利于企業(yè)盡快進入國際市場。并購或引進國外企業(yè)時應選擇產品具有領先技術的稀土產業(yè)鏈下游企業(yè)，以實現(xiàn)雙方優(yōu)勢互補的目標。
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