稀土戰(zhàn)爭(zhēng)：中國(guó)獨(dú)扛美日歐
資源和能源競(jìng)爭(zhēng)永遠(yuǎn)是中美貿(mào)易中揮之不去的話題，這一次主題輪到了稀土礦。
3月13日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬宣布，美國(guó)聯(lián)合歐盟和日本，就中國(guó)對(duì)稀土等部分原材料的出口限制向WTO提起了貿(mào)易申訴。中華人民共和國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站信息也證實(shí)，當(dāng)天中國(guó)收到了美國(guó)、歐盟、日本在世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制下提出的有關(guān)稀土、鎢、鉬的出口管理措施的磋商請(qǐng)求。
其時(shí)正值全國(guó)“兩會(huì)”尾聲，就在當(dāng)天夜間，中國(guó)工業(yè)和信息化部部長(zhǎng)苗圩在回應(yīng)記者提問(wèn)時(shí)表示，一旦在稀土出口問(wèn)題上被西方國(guó)家向世界貿(mào)易組織提起訴訟，中方將“主動(dòng)應(yīng)訴”。
“稀土一案已經(jīng)醞釀了好幾年，從2005年、2006年起就有美國(guó)公司向美國(guó)貿(mào)易委員會(huì)投訴，只是現(xiàn)在我們有了足夠的證據(jù)，”3月14日，正在廣州訪問(wèn)的美國(guó)駐華使團(tuán)副團(tuán)長(zhǎng)王曉岷(RobertS.Wang)告訴時(shí)代周報(bào)記者，“我們啟動(dòng)這樣一個(gè)WTO行動(dòng)并不是出于政治的原因，我們希望通過(guò)這些行動(dòng)來(lái)引起WTO對(duì)這些事件的關(guān)注，我們并非一定會(huì)贏，但中國(guó)的行為違反了WTO的規(guī)則。”
目前在全球已探明的1億噸稀土儲(chǔ)量中，中國(guó)占36%。但長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)卻供應(yīng)著全球90%以上的稀土市場(chǎng)。這并不是美國(guó)第一次在稀土問(wèn)題上與中國(guó)出現(xiàn)爭(zhēng)端，然而，卻是動(dòng)作最大的一次。
在國(guó)內(nèi)，不少專家認(rèn)為，西方在稀土問(wèn)題上對(duì)中國(guó)的指責(zé)缺乏依據(jù)。據(jù)新華社報(bào)道，中國(guó)商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院副主任金柏松稱，“美國(guó)的做法毫無(wú)道理，這顯示出美國(guó)在貿(mào)易問(wèn)題上推行雙重標(biāo)準(zhǔn)”。
有學(xué)者在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)表示，WTO爭(zhēng)端訴訟不一定就是雙方貿(mào)易關(guān)系的惡化。入世10年，中國(guó)需要學(xué)會(huì)運(yùn)用WTO規(guī)則抵制沖擊，而且今后利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制處理與其他WTO成員的貿(mào)易爭(zhēng)端會(huì)越來(lái)越普遍。
美日歐聯(lián)合針對(duì)中國(guó)
事實(shí)上，早在這一次美歐日聯(lián)合訴諸WTO之前，奧巴馬政府已經(jīng)在其內(nèi)閣管理下的辦公室對(duì)此行動(dòng)有所提前準(zhǔn)備。
今年2月28日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬宣布，美國(guó)跨部門貿(mào)易執(zhí)行中心(InteragencyTradeEnforcementCenter)成立，這個(gè)從屬于美國(guó)貿(mào)易代表辦公室(USTR)的機(jī)構(gòu)將主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)美國(guó)各個(gè)與貿(mào)易相關(guān)的政府部門之間的事宜。
作為美國(guó)總統(tǒng)辦公廳內(nèi)的內(nèi)閣級(jí)機(jī)構(gòu)，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室(USTR)本身就已經(jīng)負(fù)責(zé)制定和協(xié)調(diào)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易政策，并引導(dǎo)或指導(dǎo)與其他國(guó)家就此類事務(wù)的談判。
奧巴馬在當(dāng)天的講話中宣稱，新成立的部門將會(huì)給美國(guó)工人們創(chuàng)建一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的貿(mào)易環(huán)境。值得注意的是，奧巴馬在當(dāng)天的演講中點(diǎn)名批評(píng)中國(guó)“不遵守規(guī)則”。
不到一個(gè)月后，這個(gè)新成立不久的機(jī)構(gòu)就開(kāi)始協(xié)調(diào)處理中美稀土一案爭(zhēng)端。
“在這起案子的準(zhǔn)備過(guò)程中，美國(guó)政府史無(wú)前例地與我們國(guó)內(nèi)國(guó)際的利益相關(guān)方還有伙伴一起合作，”美國(guó)貿(mào)易代表辦公室(USTR)發(fā)言人哈蒙(NkengeHarmon)在給時(shí)代周報(bào)的回復(fù)中表示，“這起案子是我們創(chuàng)立跨部門貿(mào)易執(zhí)行中心初衷的最好體現(xiàn)，它也是奧巴馬政府在遵循世貿(mào)準(zhǔn)則方面決心的明證。”
“順便說(shuō)一下，世界貿(mào)易組織的案件不能算是集體訴訟案子，甚至也不是訴訟案件。它是由世貿(mào)組織對(duì)兩個(gè)主權(quán)國(guó)進(jìn)行裁決的一道行政程序，類似于國(guó)際仲裁制度，”美國(guó)印第安納大學(xué)中國(guó)政治與商務(wù)研究中心主任甘思德(ScottKennedy)表示。
USTR發(fā)言人哈蒙表示，通過(guò)啟動(dòng)這次爭(zhēng)端解決程序，美方下一步重點(diǎn)就是挑戰(zhàn)中國(guó)出口政策，這些政策一直用在稀土、鎢和鉬等資源上。一旦中國(guó)將這些政策應(yīng)用到更廣泛的領(lǐng)域，美方將采取進(jìn)一步行動(dòng)。
據(jù)悉面對(duì)世貿(mào)組織的這起申訴，中國(guó)將有十天的時(shí)間進(jìn)行抗辯，并必須在60天內(nèi)與美國(guó)、歐盟和日本進(jìn)行談判協(xié)商。如果協(xié)議無(wú)法在預(yù)定時(shí)間之內(nèi)達(dá)成，美國(guó)跟他們的盟友將申請(qǐng)成立一個(gè)正式的世貿(mào)調(diào)查團(tuán)對(duì)中國(guó)的做法進(jìn)行調(diào)查。
中華人民共和國(guó)商務(wù)部條約法律司負(fù)責(zé)人就此發(fā)表談話表示，中方此前就有關(guān)原材料產(chǎn)品出口政策與各方一直保持著溝通和接觸，多次強(qiáng)調(diào)中方政策目標(biāo)是為了保護(hù)資源和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，無(wú)意通過(guò)扭曲貿(mào)易的方式保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。中方將根據(jù)世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決程序，妥善處理有關(guān)磋商請(qǐng)求。
中方稀土限制政策惹爭(zhēng)議
稀土是化學(xué)元素周期表中鑭系元素的統(tǒng)稱，包含17種化學(xué)元素，其中一些元素是軍工、新能源等產(chǎn)業(yè)中許多尖端科技和新興產(chǎn)業(yè)不可或缺的原料，無(wú)論是太陽(yáng)能電池板、風(fēng)力渦輪機(jī)還是電動(dòng)類汽車引擎的制造，都離不開(kāi)稀土，其重要性可見(jiàn)一斑。
上世界70年代，中國(guó)稀土儲(chǔ)量曾占世界總儲(chǔ)量的90%，盡管目前已經(jīng)下降到36%，但是其產(chǎn)量仍然占世界總產(chǎn)量的97%，與之形成鮮明對(duì)比的是，美國(guó)稀土儲(chǔ)量雖占世界13%，目前的產(chǎn)量?jī)H為零。
中國(guó)稀土學(xué)會(huì)原副理事長(zhǎng)余宗森告訴時(shí)代周報(bào)記者，其實(shí)美國(guó)在上世紀(jì)也有開(kāi)發(fā)稀土資源，比中國(guó)更早，但隨著中國(guó)各個(gè)地方開(kāi)發(fā)之后，美國(guó)產(chǎn)的稀土礦在價(jià)格上競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)中國(guó)，那些礦山也就慢慢衰退和關(guān)閉了。
事實(shí)上，在20世紀(jì)60—70年代，美國(guó)是全球最大的稀土供應(yīng)國(guó)，直到1999年后逐步停采本國(guó)稀土，而依賴于中國(guó)等國(guó)的進(jìn)口。數(shù)據(jù)顯示，僅2001-2004年，美國(guó)稀土進(jìn)口總量的76%來(lái)自中國(guó)。
盡管中國(guó)稀土礦在價(jià)格上擁有著巨大的優(yōu)勢(shì)，國(guó)內(nèi)過(guò)多的稀土開(kāi)采也帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。盲目地開(kāi)采稀土礦，給地表水帶來(lái)了巨大的污染，此外，由于中國(guó)的稀土礦價(jià)格過(guò)于便宜，在稀土定價(jià)方面也沒(méi)有太多優(yōu)勢(shì)。
“以前我國(guó)一直在低價(jià)供應(yīng)，用很便宜的價(jià)格，咱們的稀土儲(chǔ)量已經(jīng)從原來(lái)的70%降到36%了，過(guò)去20年，亂采亂挖，并且污染環(huán)境，最后還把稀土當(dāng)土一樣賣掉了，非常可惜。”北京有色金屬研究總院高級(jí)工程師劉鵬宇告訴時(shí)代周報(bào)記者。
為了整頓國(guó)內(nèi)無(wú)序的稀土市場(chǎng)，中國(guó)政府于1998年開(kāi)始實(shí)施稀土產(chǎn)品出口配額許可證制度，并將稀土原料列入加工貿(mào)易禁止類商品目錄。2006年，中國(guó)開(kāi)始停發(fā)新的稀土礦開(kāi)采許可證，對(duì)稀土開(kāi)采實(shí)行指令性計(jì)劃，并逐步減少出口配額。2010年5月，工業(yè)和信息化部起草《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》，為稀土礦開(kāi)采、冶煉設(shè)置了高門檻。同年7月8日，商務(wù)部下達(dá)2010年第二批稀土一般貿(mào)易出口配額。12月，財(cái)政部發(fā)布通知，提高了部分稀土產(chǎn)品出口關(guān)稅。
這些政策的出臺(tái)，一方面提高國(guó)內(nèi)對(duì)稀土資源的保護(hù)，但也大大牽動(dòng)了過(guò)于依賴中國(guó)稀土資源的美國(guó)等國(guó)的神經(jīng)。美國(guó)方面認(rèn)為，中國(guó)針對(duì)稀土出口的限制和措施，損害了美國(guó)本國(guó)工人和制造商的利益。
“由于中國(guó)在生產(chǎn)這些材料方面處于全球領(lǐng)先的地位，這些政策讓中國(guó)有能力顯著地影響這些材料的全球供應(yīng)與定價(jià)。這些政策為中國(guó)工人和廠商提供明顯的優(yōu)勢(shì)。也給美國(guó)和其他非中國(guó)下游生產(chǎn)商施以實(shí)質(zhì)性的壓力，讓他們把運(yùn)營(yíng)、工作和技術(shù)通通轉(zhuǎn)移到中國(guó)去，”USTR發(fā)言人哈蒙表示，“中國(guó)在這塊領(lǐng)域的限制政策已經(jīng)損害了上千種類的產(chǎn)品制造，美國(guó)的工人和制造商們深受這樣的出口限制之苦。”
日本和歐盟方面也持有類似的看法。2009年，歐盟就率先提出，要求中國(guó)解除對(duì)稀有金屬產(chǎn)品的出口配額制度。
WTO爭(zhēng)端訴訟并非壞事
王曉岷看來(lái)，美國(guó)有很大的勝算。“不僅僅是稀土案件，在過(guò)去的這幾年，我們提起的8-9起行動(dòng)案件中美國(guó)都是勝訴的，美國(guó)有很大的勝算。”他表示。
據(jù)悉，世貿(mào)組織要求各成員原則上不得對(duì)商品的進(jìn)出口實(shí)施配額、許可證等數(shù)量限制措施，該原則體現(xiàn)了世貿(mào)組織鼓勵(lì)貿(mào)易自由化的主張。與此同時(shí)，WTO協(xié)定里對(duì)成員國(guó)采取非關(guān)稅措施限制進(jìn)出口貿(mào)易也規(guī)定了例外。
中國(guó)在加入WTO時(shí)，就在簽署的議定書中列出了84種產(chǎn)品的出口可以援引“例外條款”加以限制，不過(guò)，稀土并不在此范圍之內(nèi)。
中山大學(xué)嶺南學(xué)院魯曉東博士認(rèn)為，一國(guó)在限制產(chǎn)品出口方面主要會(huì)采取兩種措施，一種是出口關(guān)稅，另外一種是出口配額制度。由于稀土并不在GATT(關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定)附件6中的84種可征出口稅的產(chǎn)品中，因此出口稅是屬于違反WTO規(guī)則的。但是，使用配額限制稀土的出口并未與WTO規(guī)則抵觸。
對(duì)于美國(guó)方面的說(shuō)法，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國(guó)WTO研究院副院長(zhǎng)屠新泉在接受時(shí)代周報(bào)采訪的時(shí)候表示，中國(guó)的稀土出口配額政策是有一定依據(jù)的。“因?yàn)槲覀兪菫榱吮Ｗo(hù)可耗盡的自然資源，而且我們同時(shí)實(shí)施了出口配額和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配額，這是基本符合WTO關(guān)于使用出口配額的例外規(guī)定的。”他說(shuō)。在他看來(lái)，WTO作為一個(gè)國(guó)際組織，其宗旨是推動(dòng)全球的自由貿(mào)易。其努力的重點(diǎn)還是在進(jìn)口壁壘的削減上，對(duì)于出口產(chǎn)品這一環(huán)節(jié)，其規(guī)定是極其模糊的，中方勝訴的機(jī)會(huì)還是有的。
根據(jù)WTO相關(guān)的條款規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源和環(huán)境等合理的政策目標(biāo)，成員國(guó)可以采取一些必要的限制性措施，包括出口限制。
長(zhǎng)期關(guān)注WTO相關(guān)問(wèn)題的廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)國(guó)際經(jīng)貿(mào)學(xué)院副教授聶聆認(rèn)為，“WTO的許多例外及免責(zé)條款以及貿(mào)易救濟(jì)條款，使得WTO成員在必要時(shí)能夠?qū)Ρ緡?guó)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行適度的保護(hù)。因此，市場(chǎng)開(kāi)放與適度保護(hù)是同時(shí)適用的，市場(chǎng)開(kāi)放只能是適度的。中國(guó)并沒(méi)有正式宣布停止出口稀土，所以，指責(zé)中國(guó)政府壟斷稀土資源并將稀土作為政治施壓的工具的論點(diǎn)根本沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。”聶聆指出。
此外，WTO規(guī)則對(duì)出口限制的約束力并不強(qiáng)。世貿(mào)組織要求各成員原則上不得對(duì)商品的進(jìn)出口實(shí)施配額、許可證等數(shù)量限制措施，該原則體現(xiàn)了世貿(mào)組織鼓勵(lì)貿(mào)易自由化的主張。但WTO協(xié)定里用“按可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)使世界資源獲得最佳利用”代替了GATT1947序言中“使世界資源得以充分利用”。
按照聶聆的觀點(diǎn)，中國(guó)限制稀土資源出口是符合GATT1994第20條“一般例外”條款規(guī)定的，即“本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何締約方采取或?qū)嵤┮韵麓胧骸?/SPAN>(g)與保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)的措施，如此類措施與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施……”稀土作為一種礦產(chǎn)資源具有不可再生性，屬于可用竭的自然資源，GATT1994第20條(g)項(xiàng)條款為中國(guó)政府的舉措提供了WTO規(guī)則的依據(jù)。
“中國(guó)需要運(yùn)用WTO規(guī)則抵制沖擊，而且今后利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制處理與其他WTO成員的貿(mào)易爭(zhēng)端會(huì)越來(lái)越普遍。然而，WTO爭(zhēng)端訴訟不一定就是雙方貿(mào)易關(guān)系的惡化。在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制成立到2011年6月底，發(fā)生在美國(guó)與歐盟之間的案子就有51起，這不影響他們之間的親密伙伴關(guān)系。其實(shí)，中國(guó)適當(dāng)利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制是冷卻雙邊貿(mào)易摩擦的一種有效手段，可以避免直接的貿(mào)易戰(zhàn)。”屠新泉最后表示。
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